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  A relevância ambiental, social, econômica e cultural das áreas de preservação permanente é tema incontroverso não apenas entre os ambientalistas, mas também no âmbito jurídico, razão pela qual o ordenamento legal e a jurisprudência pátrios dispõem de uma série de definições e determinações que garantam a proteção desses espaços.

 

   Nota-se que essa proteção jurídica ambiental não se limita a algumas áreas específicas, pois abrange o amplo direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, previsto no caput do art. 225 da Constituição Federal, elegido à categoria de direito fundamental de terceira geração, posto que visa proteger todas as formações sociais e preservar a vida presente e futura, de forma difusa.

 

   E não poderia ser diferente, já que o Brasil, em seu vasto território nacional, é afortunado com as mais diversas paisagens! Nelas destacam-se os incontáveis cursos hídricos de água de doce e salgada que merecem a especial proteção legal atualmente vigente.

 

   Tratando-se, assim, da proteção específica das áreas de preservação permanente, tem-se o atual Código Florestal (Lei Federal nº 12.651/2012) como a norma balizadora e norteadora das demais normativas vigentes, pois conceitua e delimita as disposições gerais acerca desses espaços ecológicos e, exige, à vista disso, a harmonização das demais disposições legais aos regimentos desse Código.

 

   Nesse diapasão e, visando perpetuar a proteção legal aos cursos d`água naturais já prevista pelo Código Florestal anterior (Lei Federal nº 4.771/1965), o atual Código Florestal definiu a área de preservação permanente como a “área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas” (art. 3º, inc. II).

 

   Ademais, com a pretensão de concretizar tal proteção legal, o vigente Código Florestal definiu limites gerais mínimos a serem mantidos pelos proprietários e possuidores de terras que margeiam os cursos d´água naturais, conforme preconizado no art. 4º, incisos “a” a “e” do Código Florestal:

 

I - as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de: 

a) 30 (trinta) metros, para os cursos d’água de menos de 10 (dez) metros de largura;

b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos d’água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;

c) 100 (cem) metros, para os cursos d’água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d’água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d’água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;

 

   Ocorre que, por considerar a real função ambiental e social dos imóveis que se encontram em núcleos urbanos informais, o próprio Código Florestal previu a possibilidade de redução dessa faixa mínima de preservação permanente como meio de regularização fundiária urbana de interesse social – REURB-S ou de regularização fundiária urbana de interesse específico – REURB-E, nos moldes previstos nos artigos 64 e 65 da Lei nº 12.651/2012 c/c as previsões da Lei Federal nº 13.465/2017), nos termos abaixo reproduzidos:

 

Art. 64. Na Reurb-S dos núcleos urbanos informais que ocupam Áreas de Preservação Permanente, a regularização fundiária será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da lei específica de regularização fundiária urbana.

[...]

Art. 65. Na Reurb-E dos núcleos urbanos informais que ocupam Áreas de Preservação Permanente não identificadas como áreas de risco, a regularização fundiária será admitida por meio da aprovação do projeto de regularização fundiária, na forma da lei específica de regularização fundiária urbana.

[...]

§ 2º Para fins da regularização ambiental prevista no caput, ao longo dos rios ou de qualquer curso d’água, será mantida faixa não edificável com largura mínima de 15 (quinze) metros de cada lado.

 

   A redução das áreas de preservação permanente nos casos acima pontuados justifica-se pela situação consolidada de núcleos urbanos (não se avalia aqui a situação de imóveis isolados, mas toda um núcleo composto por imóveis edificados e não edificados, já afetados pela alteração paisagística urbana) e pela evidente perda da função ambiental das áreas de preservação permanentes já ocupadas naqueles núcleos.

 

   A resolução legal apresentada para essa problemática amplamente difundida nos municípios brasileiros (ocupação desordenada de áreas sem a possibilidade de regularização dessas situações), visa, ainda:

​

I - identificar os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior;

II - criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes;

III - ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados;

IV - promover a integração social e a geração de emprego e renda;

V - estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade;

VI - garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas;

VII - garantir a efetivação da função social da propriedade;

VIII - ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes;

IX - concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo;

X - prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais;

XI - conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher;

XII - franquear participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária. (art. 10 da Lei nº 13.465/2017).

 

   A referida previsão legal busca, portanto, a proteção das áreas de preservação permanente sem desconsiderar, no entanto, a realidade de diversos municípios do País que foram historicamente ocupados às margens dos seus cursos d`água.

 

   Essa necessidade de integração da proteção ambiental com a ocupação urbana consolidada histórica é um ponto muitas vezes obscuro no meio jurídico, já que se observa inúmeras decisões judiciais baseadas na interpretação literal da legislação, criando julgados emblemáticos e até mesmo de geração de injustiça social.

 

   Os aplicadores da lei devem, nesses casos, optar pela interpretação teleológica e sociológica da norma, de modo a considerar a exigência do bem comum, o ideal de justiça, as concepções éticas de cada comunidade e os fins sociais a que se destinam. Essa hermenêutica é determinada, inclusive, pelo art. 5º da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro que assim especifica:

 

Art. 5º. Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum.

 

   Feitos esses esclarecimentos e considerando que os artigos 64 e 65 da Lei Federal nº 12.651/2012 previram a possibilidade de regularização fundiária dos núcleos urbanos informais que ocupam áreas de preservação permanente, em conformidade com as delimitações trazidas pela Lei Federal nº 13.465/2017, os municípios passaram a diagnosticar os referidos núcleos e a regulamentar aos procedimentos de regularização das ocupações em áreas de preservação permanente dentro dos seus territórios.

 

   Consoante o entendimento do Supremo Tribunal Federal, essa regulamentação local é perfeitamente constitucional e legal, tendo em vista que “Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB)”. (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Recurso Extraordinário nº 586224, Relator: Luiz Fux, Tribunal Pleno, Julgado em 05/03/2015. Publicado em 08/05/2015).

 

   Nesse contexto, a compreensão do conceito de núcleo urbano informal é de suma importância para a correta interpretação da lei e da aplicação da exceção prevista nos artigos 64 e 65 do Código Florestal, pois esses núcleos nunca foram definidos de acordo com os limites territoriais de cada imóvel isoladamente, mas sim em regiões – aglomerados de imóveis - que contenham as características mínimas indicadas pelo art. 11 da Lei Federal nº 13.465/2017, in verbis:

 

Art. 11. Para fins desta Lei, consideram-se:

I - núcleo urbano: assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972 , independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural;

II - núcleo urbano informal: aquele clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação ou regularização;

III - núcleo urbano informal consolidado: aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município;

 

   A flexibilização das áreas de preservação permanente para esses núcleos urbanos informais foi objeto de análise e orientação, também, por parte do Ministério Público do Estado de Santa Catarina, que emitiu os novos Enunciados de Delimitação de Área de Preservação Permanente (APP) em Núcleo Urbano Informal Consolidado, aprovados em junho de 2020 e, ratificados pela Nota Técnica nº 1/2022/CME, esta última emanada do Centro de Apoio Operacional do Meio Ambiente do Ministério Público Catarinense. Nesse contexto, os Enunciados números 3 e 5, assim preveem:

 

ENUNCIADO 3: DAS FAIXAS MARGINAIS APLICÁVEIS A NÚCLEOS URBANOS INFORMAIS CONSOLIDADOS OCUPADOS PREDOMINANTEMENTE POR POPULAÇÃO NÃO CONSIDERADA DE BAIXA RENDA EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

 

   Para fins de regularização ambiental dos imóveis localizados em núcleos urbanos informais consolidados ocupados predominantemente por população não considerada de baixa renda, com incidência sobre áreas de preservação permanente ao longo de cursos d’água, aplica-se a faixa não edificável de, no mínimo, 15 (quinze) metros, prevista no art. 65, § 2o, da Lei n. 12.651, desde que cumprido o procedimento legal e observados os marcos temporais, a realização de estudo técnico socioambiental, bem como a inexistência de riscos no local.

​

[...]

ENUNCIADO 5: DO MARCO TEMPORAL DE CONSOLIDAÇÃO DO NÚCLEO URBANO INFORMAL

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A regularização ambiental em áreas de preservação permanente ao longo de cursos d'água urbanos somente poderá ser aplicada aos núcleos urbanos informais consolidados comprovadamente existentes até 22 de dezembro de 2016 (data de publicação da Medida Provisória n. 759/2016), quando ocupados predominantemente por população considerada de baixa renda, e até 28 de maio de 2012 (data de publicação do Código Florestal), quando ocupados por população não qualificada como baixa renda, nos termos dos arts. 8º, § 4º, c/c 3º, IX, “d”, todos da Lei n. 12.651/12, admitidas, nesses casos, após a conclusão e a aprovação do estudo técnico socioambiental (Enunciado 6), novas construções em terrenos ociosos inseridos no respectivo núcleo urbano informal.

 

   Diante dessas disposições legais e regulamentares denota-se que a regularização fundiária de núcleos urbanos informais que ocupam áreas de preservação permanente não se restringem aos limites de imóveis isolados e, portanto, admitem novas construções em terrenos que estão englobados nesses núcleos urbanos, mas ainda permanecem ociosos, aplicando-se a esses casos os limites das áreas de preservação permanente previstos nos artigos 64 e 65 do Código Florestal vigente e não a regra geral delimitada pelo art. 4º, inc. I, do mesmo Código.

 

   Conquanto haja a previsão legal supramencionada, deve-se considerar ainda as disposições incluídas pela Lei Federal nº 14.285, de 29 de dezembro de 2021, que, dentre outras alterações, incluiu o parágrafo 10 ao artigo 4º da Lei nº 12.651/2012, permitindo aos Municípios a definição das faixas de preservação permanente em áreas urbanas consolidadas, desde que observados os critérios apresentados pelo próprio dispositivo legal.

Portanto, a partir da nova disposição do Código Florestal “Em áreas urbanas consolidadas, ouvidos os conselhos estaduais, municipais ou distrital de meio ambiente, lei municipal ou distrital poderá definir faixas marginais distintas daquelas estabelecidas no inciso I do caput deste artigo” (art. 4º, § 10, da Lei Federal nº 12.51/2012).

 

    E, para a definição das novas faixas marginais de áreas de preservação permanente os municípios deverão seguir as seguintes condicionantes:

 

I – a não ocupação de áreas com risco de desastres;

II – a observância das diretrizes do plano de recursos hídricos, do plano de bacia, do plano de drenagem ou do plano de saneamento básico, se houver;

III – a previsão de que as atividades ou os empreendimentos a serem instalados nas áreas de preservação permanente urbanas devem observar os casos de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental fixados nesta Lei.

 

   Com a recente alteração legal do Código Florestal no que tange às disposições das áreas de preservação permanente, por conseguinte, os Municípios foram autorizados a regulamentar esses espaços de acordo com as suas realidades locais, sem deixar, todavia, de exigir melhorias ambientais aos proprietários ou possuidores de imóveis localizados em áreas urbanas consolidadas.

 

   A recente Lei Federal nº 14.285/2021 cuidou de definir as mencionadas áreas urbanas consolidadas, conforme o disposto no inciso XXVI do artigo 3º do Código Florestal:

 

XXVI – área urbana consolidada: aquela que atende os seguintes critérios

a) estar incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica;   

b) dispor de sistema viário implantado;   

c) estar organizada em quadras e lotes predominantemente edificados

d) apresentar uso predominantemente urbano, caracterizado pela existência de edificações residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou direcionadas à prestação de serviços;

e) dispor de, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados:   

1. drenagem de águas pluviais;   

2. esgotamento sanitário;   

3. abastecimento de água potável;

4. distribuição de energia elétrica e iluminação pública; e   

5. limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos;   

 

   Observa-se, mais uma vez, que o legislador não restringiu a definição das áreas de preservação permanente pelos Municípios, em áreas urbanas consolidadas, aos limites de cada imóvel de forma isolada, mas sim a uma região que preencha os critérios especificados no recente artigo 3º, inciso XXVI, da Lei nº 12.651/2012.

 

   Portanto, em conformidade com as novas previsões do Código Florestal, os Municípios poderão adequar as áreas de preservação permanente em áreas urbanas consolidadas (englobando imóveis com construção já erguida ou ociosos) em conformidade com as suas peculiaridades locais, visando sempre a compatibilização da manutenção do bem ambiental com as peculiaridades urbanísticas e de ocupação histórica de cada localidade.

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   Destarte, constata-se que o Código Florestal atualmente admite dois regimes de flexibilização de áreas de preservação permanente em locais já consolidados, qual seja, por meio da regularização fundiária ou pela regulamentação municipal diferenciada dos limites mínimos desses espaçamentos ecológicos.

 

   Fato é que, tanto a regularização ambiental a ser concretizada com fundamento nos artigos 64 e 65 da Lei Federal nº 12.651/2012, quanto àquela trazida pelo parágrafo 10 do artigo 4º da mesma Lei consideram o núcleo urbano ou área urbana consolidados como uma região de aglomeramento urbano que engloba imóveis já edificados e aqueles que ainda possuem potencial construtivo.

 

Desse modo, a definição desses núcleos ou áreas urbanas consolidadas, devidamente acompanhadas de todos os requisitos e estudos exigidos em lei, admitem novas construções em imóveis inseridos nessas áreas ou núcleos com a observância dos limites mínimos das faixas marginais de preservação permanente dos cursos d´água diferentes daqueles previstos na regra geral do artigo 4º, inciso I, do Código Florestal. 

 

   Referente ao tema, não se desconhece e muito menos ignora-se o teor da Súmula 613, publicada pelo Superior Tribunal de Justiça em 14/5/2018, segundo a qual “Não se admite a aplicação da teoria do fato consumado em tema de Direito Ambiental”.

 

   Ocorre que, sob pena de ofensa ao Princípio da Hierarquia das Normas, as Leis Federais Ordinárias prevalecem sobre as decisões jurisprudenciais, motivo pelo qual a Súmula supramencionada não pode contradizer as previsões dos dispositivos legais apresentados pelo próprio Código Florestal! Mesmo porque as Súmulas não têm condão normativo, visto que o Judiciário não pode legislar de forma positiva!

 

   Posto isso, harmonizando as previsões do art. 4º, § 10; do art. 64 e do art. 65 da Lei Federal nº 12.651/2012 à interpretação jurisprudencial fixada pela Súmula 613 do STJ, conclui-se que a lei excepcionou a possibilidade de regularização ambiental de locais que ocupam áreas de preservação permanente às margens de cursos d´água, nas restritas hipóteses de configuração de áreas urbanas consolidadas ou de núcleos urbanos informais e, ainda, quando cumpridos todos os requisitos legais para a configuração dessas exceções.

 

   Esse entendimento é imprescindível aos aplicadores do Direito, pois a comunidade jurídica não pode ignorar as realidades de inúmeros municípios brasileiros que foram historicamente ocupados e erguidos, por razões sociais, culturais e geográficas, às margens dos seus rios e córregos e que hoje necessitam de regularização administrativa e judicial.

 

   Nesse diapasão demonstra-se que o próprio Código Florestal prevê hipóteses de flexibilização das áreas de preservação permanente, as quais abarcam os núcleos ou áreas urbanas consolidados, e que possuem a finalidade precípua e justa de compatibilizar os Princípios da Obrigatoriedade da Proteção Ambiental e da Função Social da Propriedade, de modo que a aplicação da lei esteja em conformidade com a realidade fática das cidades brasileiras.